¿Puede la Unión Europea, al amparo de su competencia en materia de “condiciones de trabajo” del artículo 153 TFUE, adoptar una directiva sobre salarios mínimos que obligue a los Estados miembros a estructurar la fijación y actualización de esos salarios mediante ciertos criterios y mecanismos, sin vulnerar la exclusión relativa a las remuneraciones y al derecho de asociación y sindicación?
Sentencia de Tribunal de Justicia de la Unión Europea del 11/11/2025 en materia de SALARIO
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Resumen
El Tribunal estima parcialmente el recurso de Dinamarca contra la Directiva (UE) 2022/2041 sobre salarios mínimos adecuados y anula el artículo 5.2, la remisión a ese apartado en el artículo 5.1 y la cláusula del artículo 5.3 que prohíbe que la indexación pueda reducir el salario mínimo legal, por exceder la competencia de la Unión al constituir una injerencia directa en la determinación de las remuneraciones contraria al artículo 153.5 TFUE.
El resto de la Directiva se declara válido: se considera que se mantiene dentro del ámbito de las “condiciones de trabajo” del artículo 153.1.b) TFUE, respeta las exclusiones sobre “remuneraciones” y “derecho de asociación y sindicación” y utiliza correctamente esa base jurídica sin necesidad de recurrir al artículo 153.1.f) TFUE.
Supuesto de hecho
- La Directiva (UE) 2022/2041 se adopta sobre la base del artículo 153.2.b) TFUE, en relación con el artículo 153.1.b), con el objetivo declarado de mejorar las condiciones de vida y de trabajo en la Unión, en particular garantizando la adecuación de los salarios mínimos, fomentando la negociación colectiva sobre fijación de salarios y mejorando el acceso efectivo de los trabajadores a la protección del salario mínimo.
- El texto aclara que no pretende armonizar el nivel de los salarios mínimos ni establecer un salario mínimo único para la Unión, que respeta la autonomía de los interlocutores sociales y las competencias de los Estados en la fijación de los niveles salariales, y que tampoco obliga a los Estados miembros que se basan exclusivamente en la negociación colectiva a introducir un salario mínimo legal.
- La Directiva se aplica a los trabajadores con contrato de trabajo o relación laboral según el Derecho, los convenios colectivos o los usos de cada Estado, define “salario mínimo”, “salario mínimo legal” y “negociación colectiva”, y se estructura en cuatro capítulos: disposiciones generales; regulación de los salarios mínimos legales (procedimientos, criterios de adecuación, indexación, variaciones y deducciones, participación de los interlocutores sociales); disposiciones horizontales (contratación pública, seguimiento, información, reparación y sanciones); y disposiciones finales, incluida una cláusula de no regresión.
- Entre sus disposiciones centrales, el artículo 4 ordena adoptar medidas para aumentar la cobertura de la negociación colectiva sobre salarios, proteger su ejercicio y, cuando dicha cobertura sea inferior al 80%, establecer un marco favorable y un plan de acción; el artículo 5 regula los procedimientos de fijación y actualización de los salarios mínimos legales guiados por criterios de “adecuación”, prevé la inclusión obligatoria de ciertos elementos entre esos criterios, permite la indexación automática condicionada y menciona valores de referencia indicativos como el 60% de la mediana salarial bruta y el 50% del salario medio bruto; el artículo 6 exige que las variaciones y deducciones respeten la no discriminación y la proporcionalidad.
- Dinamarca, cuya tradición se basa en la fijación de salarios exclusivamente a través de negociación colectiva y sin salario mínimo legal general, interpone un recurso de anulación contra la Directiva, alegando que esta implica una injerencia directa en la determinación de las remuneraciones y en el derecho de asociación y sindicación, y que no podía adoptarse únicamente sobre la base del artículo 153.1.b) TFUE porque perseguiría también objetivos del artículo 153.1.f).
- Con carácter principal, Dinamarca pide la anulación total de la Directiva, y con carácter subsidiario la anulación del artículo 4.1.d) o del artículo 4.2; el Parlamento y el Consejo solicitan la desestimación, apoyados por varios Estados miembros y por la Comisión, defendiendo que la Directiva se limita a establecer requisitos mínimos y procedimentales sobre condiciones de trabajo y protección del salario, sin fijar niveles salariales ni imponer cambios en las estructuras nacionales de negociación colectiva.
Consideraciones jurídicas
- El Tribunal recuerda que el artículo 153.1 y 153.2 TFUE permiten a la Unión adoptar directivas con disposiciones mínimas en ámbitos como las “condiciones de trabajo”, mientras que el artículo 153.5 excluye expresamente las “remuneraciones”, el “derecho de asociación y sindicación”, el derecho de huelga y el cierre patronal, por lo que debe comprobarse si la Directiva encaja en el primer ámbito sin vulnerar las exclusiones.
- A partir del artículo 1 y de los considerandos, destaca que la Directiva tiene por finalidad declarada mejorar las condiciones de vida y de trabajo mediante un marco para la adecuación de los salarios mínimos legales, el fomento de la negociación colectiva y la mejora del acceso efectivo a la protección del salario mínimo, y que el propio texto afirma que no armoniza el nivel de los salarios mínimos ni establece mecanismos uniformes para fijarlos, lo que sitúa prima facie la intervención en el terreno de las “condiciones de trabajo”.
- En la interpretación del artículo 153.5 TFUE, el Tribunal indica que la exclusión de “remuneraciones” responde a la voluntad de mantener en manos de los Estados miembros y de los interlocutores sociales la determinación de los niveles salariales, incluida la fijación de salarios mínimos, de modo que la Unión no puede fijar un salario mínimo europeo ni armonizar elementos esenciales de la estructura salarial.
- Sin embargo, advierte que no cualquier relación con la remuneración queda vedada: el criterio decisivo es si una disposición introduce una “injerencia directa” del Derecho de la Unión en la determinación de las remuneraciones nacionales, esto es, si obliga a alcanzar ciertos resultados cuantitativos o a utilizar determinados elementos materiales como parte necesaria del cálculo de los salarios, más allá de un marco de principios o de organización.
- El Tribunal analiza el artículo 4, que obliga a los Estados a adoptar medidas, con participación de los interlocutores sociales y según el Derecho y usos nacionales, para aumentar la cobertura de la negociación colectiva sobre la fijación de salarios, proteger el ejercicio de esa negociación frente a actos discriminatorios y frente a injerencias en el establecimiento, funcionamiento o administración de sindicatos y organizaciones patronales, y, cuando la cobertura sea inferior al 80%, establecer un marco favorable y elaborar un plan de acción, revisable periódicamente, con medidas y calendario para incrementarla.
- Considera que estas obligaciones refuerzan la estructura de la negociación colectiva y pueden favorecer una mejor protección salarial, pero destaca que el precepto no impone introducir un salario mínimo legal, ni obliga a declarar la aplicabilidad general de convenios colectivos, ni fija niveles salariales o resultados concretos, y que el umbral del 80% actúa como indicador que desencadena la obligación de planificar sin imponer un modelo determinado, por lo que descarta que el artículo 4 constituya una injerencia directa en la determinación de las remuneraciones.
- Respecto al artículo 5.1, el Tribunal constata que la Directiva exige a los Estados con salarios mínimos legales que establezcan procedimientos de fijación y actualización guiados por criterios destinados a contribuir a la “adecuación” de esos salarios, asociada a objetivos como garantizar un nivel de vida digno, reducir la pobreza de los ocupados, fomentar la cohesión social y reducir la brecha salarial de género.
- Subraya que el texto no define un concepto autónomo de “salario mínimo adecuado” con un umbral numérico uniforme para todos los Estados, ni consagra un derecho individual a una determinada cuantía, y que la identificación y ponderación de los criterios concretos se remite al Derecho nacional, a las decisiones de los órganos internos y a acuerdos tripartitos, de modo que este apartado configura un marco procedimental y de orientación sin interferir directamente en la fijación de las cuantías salariales.
- El artículo 5.2 dispone que los criterios nacionales contemplados en el artículo 5.1 “incluirán al menos” cuatro elementos: el poder adquisitivo de los salarios mínimos legales teniendo en cuenta el coste de la vida, la cuantía general de los salarios y su distribución, la tasa de crecimiento de los salarios y los niveles y la evolución de la productividad nacional a largo plazo.
- El Tribunal aprecia que estos factores se refieren directamente a elementos determinantes de la cuantía y de la evolución de los salarios mínimos legales y que, al convertirlos en contenido mínimo obligatorio de los criterios nacionales, la Directiva introduce una armonización parcial de los elementos materiales que los Estados deben considerar necesariamente al fijar y actualizar el salario mínimo legal, lo que va más allá de un marco meramente procedimental.
- Sobre esta base, el Tribunal concluye que el artículo 5.2 supone una injerencia directa en la determinación de las remuneraciones al obligar a integrar esos cuatro factores sustantivos en todos los ordenamientos con salario mínimo legal, vulnerando la exclusión de “remuneraciones” del artículo 153.5 TFUE.
- En consecuencia, declara nulo el artículo 5.2 y, por coherencia, también la remisión que el artículo 5.1 hace a “los elementos a que se refiere el apartado 2”, puesto que dicha referencia forma parte de la misma decisión legislativa de vincular la adecuación del salario mínimo a la consideración obligatoria de aquellos elementos concretos.
- El Tribunal examina a continuación el artículo 5.3, que permite a los Estados utilizar mecanismos automáticos de indexación de los salarios mínimos legales, basados en criterios apropiados y respetando el Derecho y usos nacionales, pero añade que la aplicación de dichos mecanismos no debe dar lugar a una disminución del salario mínimo legal.
- Considera que la habilitación para utilizar mecanismos de indexación, por sí misma, respeta la libertad de los Estados para decidir si recurren a ellos y cómo configurarlos, pero entiende que la prohibición de que la indexación pueda conducir a una reducción del salario mínimo legal limita directamente una opción nacional relativa a la evolución a la baja de ese salario, con lo que introduce otra injerencia directa en la determinación de las remuneraciones.
- Por ello, el Tribunal anula únicamente la parte del artículo 5.3 que impide que la aplicación de un mecanismo de indexación pueda dar lugar a una disminución del salario mínimo legal, manteniendo el resto del precepto, de modo que los Estados siguen pudiendo establecer sistemas de indexación automática conforme a sus propias reglas, sin el límite impuesto por la Directiva sobre la reducción de las cuantías.
- En cuanto a los otros elementos del artículo 5, en particular los valores de referencia indicativos del artículo 5.4, que mencionan porcentajes como el 60% de la mediana salarial bruta y el 50% del salario medio bruto, y las obligaciones de actualización periódica y de creación de órganos consultivos de los apartados 5 y 6, el Tribunal subraya su carácter orientativo u organizativo y declara que no fijan niveles salariales obligatorios ni armonizan elementos cuantitativos, y por tanto no constituyen una injerencia directa en las remuneraciones.
- Sobre el artículo 6, el Tribunal destaca que la Directiva solo interviene para exigir que, cuando los Estados permitan diferentes índices de salario mínimo legal para ciertos grupos de trabajadores o deducciones que reduzcan la remuneración por debajo del salario mínimo correspondiente, se respeten los principios de no discriminación y proporcionalidad y se persigan finalidades legítimas.
- Al no imponer la introducción de variaciones o deducciones ni fijar sus cuantías o categorías, y limitarse a encuadrarlas en criterios generales si los Estados optan por mantenerlas, el Tribunal concluye que el artículo 6 no condiciona directamente el nivel de las remuneraciones mínimas y no vulnera la exclusión de “remuneraciones”.
- El Tribunal aborda después la exclusión del “derecho de asociación y sindicación” del artículo 153.5 TFUE, precisando, a la luz de la Carta de los Derechos Fundamentales y de los instrumentos internacionales citados en la Directiva, que este derecho comprende la libertad de trabajadores y empresarios para constituir organizaciones, afiliarse o no a ellas y organizar su funcionamiento sin injerencias indebidas.
- Aplica también aquí el criterio de “injerencia directa” y afirma que no toda medida relacionada con la negociación colectiva o con la protección frente a injerencias en las organizaciones queda excluida, sino solo aquellas que se entrometen directamente en esa libertad de asociación o en la estructura interna de las organizaciones; a partir de esta premisa examina las obligaciones del artículo 4 en materia de protección y fomento de la negociación colectiva.
- El Tribunal observa que el artículo 4.1.c) impone la adopción de medidas, “según proceda”, para proteger el ejercicio del derecho de negociación colectiva sobre la fijación de salarios y proteger a trabajadores y representantes sindicales frente a actos discriminatorios relacionados con su participación en la negociación, y que el artículo 4.1.d) exige medidas, también “según proceda”, para proteger a sindicatos y organizaciones patronales frente a actos de injerencia mutua en su establecimiento, funcionamiento o administración.
- Destaca que estas previsiones se centran en favorecer y proteger la negociación colectiva y la autonomía funcional de las organizaciones, sin imponer modelos de afiliación ni obligar a trabajadores o empresarios a integrarse en organizaciones determinadas, y que la constante remisión al Derecho y usos nacionales y al criterio de oportunidad (“según proceda”) evita que se desplace a los Estados en la configuración básica del derecho de asociación y sindicación, por lo que concluye que no hay injerencia directa en el ámbito excluido.
- Respecto al artículo 4.2, que exige a los Estados con cobertura de negociación colectiva inferior al 80% crear un marco que favorezca esa negociación y elaborar planes de acción para aumentar progresivamente la cobertura, el Tribunal señala que la norma no impone la afiliación obligatoria a sindicatos ni la adhesión a organizaciones patronales, ni la instauración de sistemas de afiliación forzosa.
- Dado que los Estados conservan un amplio margen para elegir los medios con los que incrementar la cobertura de la negociación colectiva, y que la disposición no exige medidas que restrinjan la libertad de asociación, el Tribunal considera que el artículo 4.2 tampoco introduce una injerencia directa en el derecho de asociación y sindicación.
Conclusión Lexa
La sentencia confirma que la Unión puede intervenir de forma intensa en la organización de la protección de los salarios mínimos y de la negociación colectiva como parte de su competencia en condiciones de trabajo, mediante marcos procedimentales, principios generales y referencias indicativas, siempre que no se traduzcan en obligaciones sobre factores materiales o resultados cuantitativos.
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